加强黑龙港流域农业地下水利用和管理的建议(民盟河北省委提交省政协十一届

加强黑龙港流域农业地下水利用和管理的建议
             民盟河北省委
        河北省在华北农业生产中有举足轻重的地位，农业用水占区域总用水量的75.2%，平原地区主要依赖地下水灌溉，造成地下水超采严重，尤其是黑龙港流域，包括衡水、邢台、邯郸、沧州、保定、石家庄六市的49县（市、区），人口1850万左右，面积3.4万平方公里，作为地下水综合治理示范区，针对农用地下水灌溉导致地面沉降问题，通过调查黑龙港流域地下水的农业利用情况，并提出建议。
 
一、现状与问题
(一)农户用水选择空间狭窄
        1、农户面对着地表水与地下水两难选择，关键在用水成本。选择用什么水，反映了农户对用水成本的考量，也体现了用水成本的外部冲突。单从农业产出的角度看，农户倾向使用地表水灌溉。根据典型农户调研，在衡水，如果用地下水灌溉，亩产800斤左右，其用水成本30元左右；如果用地表水灌溉，亩产能达1000斤左右，但地表水浇一亩用水成本可达120元，相对于只计用电成本的地下水，许多农户多年前就放弃用水成本较高的地表水，根据调研数据，黑龙港流域有渠灌的村占18.7%，但用渠灌的村只有10.4%。在黑龙港流域打一眼机井花费在10万元以上的村占46.2%，但用水成本低，大部分农户倾向使用地下水灌溉，采用井灌的村占到83.8%。
        2、农户陷于深挖井与耗水的矛盾选择，实质是生计问题。农户深知目前潜藏的地下水危机，根据调研数据，打井深度在300米以上的村占53.3%；农户也深知节水的必要性，但更关注自己生计的安全，就业途径宽窄、产业能否转换、收益的多少是农户需要直接面对的问题。根据调研结果，亩均灌溉用电10-50度占67.1%，农户种植不采用节水设施、节水品种替代也能实现盈利，一部分原因在于农业盈利空间有限，种植户生计压力非常大，能省则省。现实的结果是：如果没有外部水源替代，无论节水与否，结果都是挖井，而且越挖越深。
        3、农户在结构上重菜轻粮的倾向性选择，核心是利益偏好。农户从技术适用上、从产量上、从收益、从成本上进行考量，调整种植结构的综合效益是否抵得上机会成本。从事蔬菜种植的菜农平均收入比种植大田作物的粮农高2～3倍，农户偏好于选择蔬菜而减少或放弃粮食种植，但蔬菜耗水要远远高于小麦、玉米耗水，导致地下水资源的紧缺与蔬菜生产用水的矛盾日益突出。在小麦灌溉中采取漫灌的有86.3%，但节水灌溉只有13.7%；在玉米灌溉中采取漫灌的有85.0%，但节水灌溉只有15.0%；在蔬菜灌溉中采取漫灌的有72.3%，节水灌溉能达27.7%；在林果灌溉中采取漫灌的有69.1%，节水灌溉能达30.9%；蔬菜用水较多，但亩均收益较小麦、玉米高出许多，在蔬菜、林果的节水设施中更多采用滴灌、喷灌等节水措施。
        4、农户在节水项目中的逆向选择，反映了政策激励不足。农户为追求高产，沿袭“粪大水勤不用问人”的传统经验，在选择是否节水时，考虑的是节水的效益是否抵得上机会成本。根据调研结果，农户87.7%愿意选择节水灌溉项目，但实际生产中大水大肥现象又很普遍，黑龙港流域水浇地中节水灌溉面积只有27.9%。原因在于从农户自身看，在节水方面考虑用水成本的36.1%，考虑种地收益的30.3%，考虑资源节约与生态的13.4%。考虑用水成本兼种地收益的12.6%；从外部影响因素看，节水灌溉项目推广主要受影响因素中专项资金达56.4%，节水技术达44.0，思想意识有38.2%，后期服务有34.4%。只要政府有一定水平的补贴，政策设计严谨，农户是意愿采用节水设备。
（二）农业用水管理有待提升
        5、用水管理上，各部门、地方农业用水职能有交叉遗漏。水资源的空间地理分布与行政管理区划不匹配，地表水与地下水的分布单元与管理单元存在物理空间上的错位，体现在区域农业利用地下水上：部门之间的工作与用水目标的差距、地上流域管理与地下水管理及在行政区间的交叉。地方政府为保证社会经济发展，往往在地下水共享区间形成“抽水竞赛”；地下水资源管理涉及水利、国土部门，还涉及国土、卫计、电力等主管部门，由于不同部门之间缺乏有效的综合协调机制，政策实施多目标下的部门化严重，各部门为了部门利益的最大化，使得一些节水政策资金难以发挥最大效率。根据调研数据，水利厅节水灌溉项目占25.3%，农业厅节水灌溉项目占8.3%，农开办节水灌溉项目占16.5%，其他村自筹、合作社节水灌溉项目占13.0%，但关于“节水灌溉项目最受益的是谁”问题中，认为是种粮大户的有60.8%，认为是普通农户的有21.5%，认为是涉农企业的有10.9%，认为是合作社的有5.5%，来源于各个部门节水项目实施的综合效果出现了政策效能的不确定性，与现实发展需求有时产生不协调。
        6、用水的组织上，集体行动管理目标与农户行为的异化。压采长远目标与农户生计问题的冲突，村集体组织与农户共谋转移、降低用水成本，用水户协会失效造成集体行动难以形成合力。为保证粮食安全，我国对种粮采取的是鼓励和扶持政策，原来对农业用水按时收费、以电计价征收方式，以用电成本代替且囊括用水成本，农户的观念中认为地下水是不收费的，从自身经济利益的角度出发，用水户有抵制以水量计价的情绪。如博野县小型农田水利工程项目投入亿元资金建设节水灌溉智能控制系统，水卡与电卡分离，村民需要办理一张电卡还有一张水卡，使用的时候需要在不同的地方刷两次卡，使用后还需要再刷一次电卡。智能控制并不方便，村民破坏智能控制柜，农户仍然是接上电闸就浇水。
        7、产权难清晰、水价不统一，节水制度的实施成本高。由于水源多样、收取途径多元、管理主体不同，黑龙港流域各村农业用水的水价差异较大，再加上自然原因影响每年的用水量变动大，补贴来源多样，节水的效益难以有效体现。如衡水桃城区“一提一补”节水机制的实施过程中，有许多的试点村“试了”又“退”了，有一些村现在又加入了试点的队伍，这其中虽然有自然、市场、技术等方面发生变化的原因，更多的原因在于制度设计不匹配，在初期虽然可以促进农户选择节水措施，在农户间形成“节水竞赛”，但随节水农户数量增加，农户也可能通过共谋策略“逆向选择”，无需节水就可获得政府对用水集团的节水补贴。
二、建议与对策
        农用地下水管理涉及范围广、难度大，一个部门很难做到，现实中农用地下水资源管理体制创新、机制创新、体系创新明显不足。必须以政府为主导，组织各层次有关部门、实现农业节水主要措施（工程节水和作物节水，同时与农艺节水、生物节水、管理节水及科学的耕作制度）系统化结合。
        1、注重顶层设计，构建系统化的地下水综合治理体系。按照“定好位、理清序、抓关键、保长效”思路治理农用地下水。首先，以地下水压采为目标，保证粮食安全和农户生计水平不受影响；其次，协同加管制理顺农户--村--部门上下层次之间的关系，合作加竞争协调好用水户之间的关系，统筹上下游、地下水的共享用水单元之间的关系；再其次，产权改革和水价综合改革是多层面的联动，实现水权改革好水价改革的有效衔接，制定出一个既保证工程良性运行， 又能保护农户水源转换积极性的稳健水价方案，建立合理水价形成机制；最后，需要有约束力的制度保障，处理好引导和调控，安排好缓解与根治，到2020年基本实现深层地下水超采区超采状况明显缓解，浅层地下水超采区基本实现采补平衡。
        2、强化协同运作，搭建一体化的地下水管理体制。首先，统一安排、分区治理，实现一体化实施下的多中心管理，跨行政区域的协同、政策上的协调节水、上下游合理配置取水量、地表水与地下水配置、跨流域调水，确定各区目标任务和工作措施，科学制定地表水替代方案及节水措施；其次，县级层面实现农业涉水资金的整合，安排好不同水源之间的替代、调水与节水之间的程度，以节水和调水为手段，通过外流域调水、优化配置水资源、建设高效节水灌溉工程、实施管理节水和农艺节水措施，提高农业用水效率，减少地下水开采，实现稳粮增效和节水压采；最后，发挥政府的主导作用，鼓励和引导全社会公众广泛参与，形成政府主导、多方参与的建设协调机制。
        3、加强经济激励，培育农户节水行为的内生机制。创新不足是水资源压力的症结，沿用传统的水资源的管理思路、理念、方式，不能适应新条件下水资源利用的结构转变、方式转型。首先，机制创新要有所改变，从单纯行政命令的管制为核心的方式，真正实现经济调节、经济激励与行政约束结合的方式；其次，从实施手段上有所改变，从管制手段转变到基于政策基础上的市场工具，从原来的单一靠行政命令转化为政府与市场结合，最后，应该进一步发展完备的市场体系，完善地下水资源的市场支付机制，政府财政支付节水项目等费用是目前的主要模式，但从长远来看，运用经济手段推进农业生态环境保护市场化进程是一种必然趋势。
        4、确立地下水资源管理的生态补偿理念。除了需要对地下水自然补偿外，还要对节约、保护、恢复地下水资源环境的行为进行相应的经济补偿、补助、补贴。首先，明确生态补偿政策的导向性，明确生态补偿政策瞄准机制，加强对节水灌溉基础设施建设、节水灌溉设备制造企业节水灌溉技术创新企业、有关科研机构和高等院校的资金扶持；其次，生态补偿的增加对农户具有吸引力，但补贴不仅仅是机会成本的补偿，而应是扩大、增加节水行为的激励；最后，要解决政策不明确带来的制度成本增加的问题，政府管制手段只是其中一个方面，另外的途径往往还利用市场化的工具，通过明确生态补偿的标准、方法有利于提高生态环境服务产品交易的可交易性，对提供生态服务产品的供给者的供给行为产生直接的引导作用。
          5、强化节水政策执行中的约束力。首先，水资源形势的改变要求水资源管理做出相应的调整，目前通过市场的经济激励实现保护水资源环境的必要条件比较苛刻，因此是否能够节水，更关键的条件在于是否有强制力保证实施。其次，在危及水生态安全的情况下，生态补偿以政府为主要购买者、参与者，农户为生态服务的提供者，生态管制基础上的经济奖励，区别于管制基础上的市场化手段，补贴加收费基础上的市场化调节；鼓励有条件的地区建立节约水量交易机制，构建公开透明的交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益；最后，政府要积极发挥用水户协会的作用，实现农户之间的公平、激励与约束的协调，作为农业用水行政管制的有益补充。
        6、费用计量必须与农户的用水行为紧密联系。农业用水节约要从农户利益目标着手，完善农业用水计量设施，大力推进灌溉用水监测系统建设。首先，提高农业节水补贴标准，实现激励相容，节水补贴标准是影响农户节水参与程度的重要因素，调整好提价和补贴的比例是关键，大幅度提高补贴额度将大大提高节水参与行为，同时保证对耗水行为的处罚力度，多奖减罚，实现机制的有机结合；其次，政府的财力有限，必须广泛开拓节水基金的途径、规模、数量，从而提高对农户节水的补贴范围、程度。再其次，土地流转对农用地下水的节约从交易成本上具有促进作用；最后，促进产业替代、水源替代，蔬菜行业最有能力购买节水设备，节水生态效益、经济效益最明显，政府引导农业节水首先从蔬菜、林果产业入手。